中国技术监督情报协会

中国法学会食品安全法治研究中心

北京大學法治與發展研究院中國法學會消費者權益保護法研究會

2015年2月28日

《食品安全法》实施五年即行修订，充分体现了全国人大、国务院对民生问题的高度重视和依法治理的决心。特别是全国人大在审议中两次将审议稿向全社会征求意见，充分体现了民主立法、公开透明的原则。为进一步提高立法质量，保障食品安全，特提出以下建议供参考：

一、关于风险监测、风险评估与抽样检验制度

《食品安全法》修订稿第13条、第16条、第80条分别设立了对食品的风险监测、风险评估和抽样检验等三项制度，其目的是运用检验手段加严监管。但这种设计的必要性、合理性和经济性有缺陷。例如检验一种月饼，一块月饼检三次或三块月饼一家检的现象有点成都治疗癫痫病的医院乱，成本高，效果差，财政、消费者、企业负担都会加重。要害在于体制问题。风险监测制度的执行主体是卫生部门会同食品药品监管、质监等部门。风险评估制度是由卫生部门负责组织实施。抽样检验制度是由食品药品监管部门组织实施。农业部门负责对食用农产品的风险监测等工作。这三套制度并行，多家主体重复交叉的九龙治水乱象问题并未解决。

建议由有关部门认真梳理相关职能，明确分工，把不必要的重复制度合并，减少交叉浪费，提高效率。尤其要考虑在部门分别治理无法彻底改变的格局下，加强龙头的协调和组织功能。

二、关于食用农产品

用《食品安全法》和《农产品质量安全法》分别调整食品和食用农产品，是我国法律体系不协调、不完善的突出表现，也存在巨大的食品安全隐患。

首先，概念上混乱：《食品安全法》在附则中有明确的食品定义，即各种供人食用或者饮用的成品和原料。但在总则中为了两法衔接又给出一个食用农产品的概念。二者的内涵、外延是什么关系?如果二者并列，则应当给出本质区别;如果二者包含，则不必重复，引起混乱。如二者有部分重合，则更需要清晰界定。而在《农产品质量安全法》中，对食用农产品没有定义，因此，用《农产品质量安全法》来监管原食品和食品原料，显然是不科学、不严谨的。

其次，制度设计上混乱：在《农产品质量安全法》中有许多不严谨之处，如用质量符合保障人的健康、安全的要求的表述来定义质量安全，用获得的植物、动物、微生物及其产品来涵盖农产品。该法规定的监管主体包括农业主管部门和其他有关部门，但在监管检查、法律责任中，并无其他有关部门。定义农产品的生产者，又使用了农产品生产企业和农民专业合作组织的概念。在监管制度的设计上，《农产品质量安全法》的大部分内容都放在了外部性管理上，如产地、环境、农业投入品、产品包装、标识等，而恰恰对食物本身成都治疗癫痫最好的医院的安全性、营养性和物理、化学、生物等理化指标，感官指标的监管上，只用标准一词涵盖了事，而我们的标准又是最短缺、最不明确的。

再次，两法衔接上有断裂：修订稿对《食品安全法》和《农产品质量安全法》的衔接只有1-2条原则规定。仔细对照两法，无论是食品的概念、制度安排、监管主体、监管对象、检验检测、法律责任等重大内容，则根本无法衔接。而当今世界各国对食品安全监管大都是从田间到餐桌一个完整的链条。食品源头这一块的前后不衔接，会留下巨大的安全隐患。

建议：废止或同时修改《农产品质量安全法》，将其相关内容纳入《食品安全法》。回顾历史，当年制定《农产品质量安全法》时，很多人就提出它具有过渡性，有了《食品安全法》后，确应将二者统一，否则既浪费了立法资源，又造成断裂。

三、关于食品生产加工小作坊和食品摊贩问题

修订稿第35条对食品生产加工小作坊和食品摊贩作了原则规定，把具体管理办法交由省级人大去立法。这是修订草案的又一大硬伤。

首先，小作坊、摊贩之类的说法不规范，是俗称，不应写进法律。正确的表述应当是小微企业和个体工商户。

《食品安全法》规定：国家对食品生产经营实行许可制度。但小微企业搞不搞许可，许可条件是否都一样?谁来管?怎么管?都没有规范。修订稿把这个大难题推给了地方，这不是科学立法。

其次，《食品安全法》实施到现在，各省对小微企业的立法并不积极，已经成为食品安全监管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源头一块不管，占80%的小作坊不管，再加上多头管理，构成了这部法律的三大缺陷。